Il Consiglio dei Ministri ha approvato il 12 gennaio 2026, su proposta del Ministro della Salute Orazio Schillaci, il disegno di legge delega per la riorganizzazione e il potenziamento dell’assistenza territoriale e ospedaliera e per la revisione del modello organizzativo del Servizio sanitario nazionale. Il provvedimento prevede l’adozione di decreti attuativi entro il 31 dicembre 2026 e interviene sui seguenti ambiti strategici riportati nella comunicazione ministeriale:

• l’aggiornamento della classificazione delle strutture ospedaliere, con l’introduzione degli ospedali di terzo livello, quali strutture di eccellenza con bacino di utenza nazionale o sovranazionale;
• l’individuazione degli ospedali elettivi, strutture ospedaliere per acuti prive di pronto soccorso, dove trasferire pazienti acuti non urgenti provenienti da strutture ospedaliere di livello superiore;
• il miglioramento dell’appropriatezza dell’offerta ospedaliera, attraverso la definizione di standard minimi per le attività di ricovero, in coerenza con la disciplina dell’ospedale di comunità;
• il potenziamento del ruolo delle buone pratiche clinico-assistenziali e organizzative, anche sotto il profilo del riconoscimento del valore giuridico;
• una particolare attenzione all’assistenza territoriale per le persone non autosufficienti, mediante l’indicazione di standard di personale, la garanzia della continuità assistenziale e la promozione della domiciliarità;
• l’aggiornamento dell’assistenza rivolta alle persone con patologie croniche complesse e avanzate e il rafforzamento dell’organizzazione delle cure palliative;
• la valorizzazione della bioetica clinica come strumento di umanizzazione delle cure, il rafforzamento dell’integrazione tra interventi sanitari e socioassistenziali e il riordino dei servizi di salute mentale;
• il riordino della disciplina dei medici di medicina generale e dei pediatri di libera scelta, per rafforzarne il contributo nell’assistenza territoriale.

La prima considerazione riguarda la scelta del mezzo legislativo che è il decreto legislativo e non la legge come avvenne per la 833 del 1978 di istituzione del Servizio sanitario nazionale. La Legge è espressione del Parlamento, il Decreto legislativo è un provvedimento del Governo su linee di indirizzo del Parlamento che lo autorizza ad emanarlo/i. Il percorso di questo disegno di legge del 2026 è il medesimo della 502 del 1992 e della successiva 229 del 1999, entrambi decreti legislativi. La scelta ovviamente è politica e legata alle grandi difficoltà di emanare una Legge da parte del Parlamento unito sul tema delicato della riforma del Servizio sanitario nazionale.

La seconda considerazione deriva dal fatto che dopo i decreti legislativi 502 del 1992 e 229 del 1999, la programmazione sanitaria in Italia si è fermata al Piano sanitario nazionale del triennio 2006-2008, non più aggiornato e di fatto sostituito da provvedimenti concordati in sede di Conferenza Stato regioni, unitamente ad interventi nelle leggi di bilancio, come è avvenuto nell’ultima legge per il 2026. Ad oggi sono vigenti il Piano nazionale salute mentale (2025-2030), il nuovo Piano nazionale liste di attesa (2025-2027), gli aggiornamenti dei livelli essenziali di assistenza (LEA 2025), il Piano nazionale prevenzione (2020-2025), il Piano nazionale della cronicità (2025).

La recente legge di bilancio per il 2026, approvata definitivamente dalla Camera il 30 dicembre 2025, incrementa significativamente le risorse per il Servizio Sanitario Nazionale, portando il finanziamento complessivo a 142,9 miliardi di euro per il 2026, con un aumento di oltre 6,3 miliardi rispetto al 2025. La manovra introduce novità rilevanti come il Fondo Caregiver (207 milioni annui dal 2027), il potenziamento delle farmacie dei servizi (50 milioni annui), il Piano Nazionale Salute Mentale 2025-2030 (80-90 milioni per il triennio), le linee guida nazionali per le dimissioni protette con menzione esplicita delle COT, e il rafforzamento della telemedicina attraverso AGENAS (20 milioni).

È evidente che il quadro generale è complesso, frammentato, e leggendo i piani si percepisce spesso lo scollamento con gli altri provvedimenti a dimostrazione della necessità di ridefinire un assetto strategico con una visione chiara e proiettata verso il futuro, soprattutto dopo l’avvio delle missioni del PNRR, non solo la missione 6 ma anche la missione 5 relativa alla coesione sociale.

Il disegno di legge 2026

Il primo ambito del provvedimento riguarda la rete ospedaliera con la individuazione, secondo requisiti strutturali, tecnologici ed organizzativi di ospedali di terzo livello (aziende ospedaliere- universitarie, IRCCS, ospedali con alte specializzazioni anche privati) che rappresentino la spina dorsale nazionale per il trattamento di patologie complesse e dotati di tecnologie all’avanguardia. Accanto a questi ospedali sorgeranno quelli “elettivi” ovvero ospedali privi di pronto soccorso nei quali vengono effettuati interventi anche di minore complessità senza che si verifichi il fenomeno, ormai troppo diffuso, di occupazione dei posti letto chirurgici con pazienti medici provenienti da pronto soccorso per una carenza di posti letto di medicina. Potrebbero sorgere, ad esempio, ospedali o centri dedicati al trattamento degli interventi chirurgici minori, spesso in lista da molto tempo perché assegnati a classi di priorità più basse. Si pensi agli interventi più frequenti come le ernie inguinali, le patologie ortopediche minori, gli interventi endoscopici che troverebbero in queste strutture dedicate le risorse per un trattamento rapido e di qualità, che come noto è legata ai volumi di esecuzione.

Per una operazione di questo tipo sarà necessario rivedere il decreto ministeriale n. 70 del 2015, il regolamento che definisce gli standard qualitativi, strutturali, tecnologici e quantitativi perl’assistenza ospedaliera, che prevedeva un fabbisogno di 3,7 posti letto per mille abitanti, di cui 0,7 per la riabilitazione lungodegenza post-acuzie. Si spera che in questa sede sia possibile rivedere lo standard dei posti letto di medicina, in coerenza con la istituzione dei posti letto degli ospedali di comunità. Questi ultimi sono strutture territoriali della missione 6 del PNRR (ne sono previsti 428 con una dotazione di circa 10.000 posti letto- ad oggi sono attivi 153 con 2.700 posti letto- dati Agenas) e possono ospitare pazienti provenienti dall’ospedale per acuti, nell’ultima fase di degenza od anche provenienti dal territorio con patologie che non richiedono il ricovero classico ed il passaggio dal pronto soccorso. Alcuni Esperti hanno avanzato critiche a questa riorganizzazione ospedaliera sostenendo che gli ospedali di terzo livello potrebbero essere finanziati maggiormente rispetto a quelli periferici con una concentrazione di ospedali più tecnologici al Nord rispetto al Sud del Paese, addirittura evocando scenari di privatizzazione del Servizio sanitario nazionale, che appaiono davvero eccessivi e poco credibili, non fosse per la profonda diversa struttura del finanziamento tra Italia e Stati Uniti.

Il secondo ambito del disegno di legge riguarda il “territorio” con la previsione di “una particolare attenzione all’assistenza territoriale per le persone non autosufficienti, mediante l’indicazione di standard di personale, la garanzia della continuità assistenziale e la promozione della domiciliarità”, che ovviamente prevederà anche una revisione del decreto ministeriale 77 del 2022 che ha definito nuovi modelli e standard organizzativi per l’assistenza territoriale, attraverso le note strutture, case della comunità, ospedali di comunità e centrali operative territoriali, supportate da strumenti di innovazione digitali (per i percorsi assistenziali ad esempio) e dalla telemedicina. È previsto a tale riguardo anche “il riordino della disciplina dei medici di medicina generale e dei pediatri di libera scelta, per rafforzarne il contributo nell’assistenza territoriale”, tema delicato che vede tali figure professionali convenzionate con il servizio sanitario nazionale ma che rappresentano il volano per la creazione dei gruppi multidisciplinari e multiprofessionali dedicati all’evoluzione e miglioramento dell’assistenza territoriale.

Nell’ambito dell’assistenza agli anziani ed ai pazienti cronici, il DDL 2026 dovrà confrontarsi con lo stato di attuazione della legge 33 del 2023 “Deleghe al Governo in materia di politiche in favore delle persone anziane” (non autosufficienza) e con il Piano delle cronicità, che dovrà essere aggiornato con particolare riferimento alla questione delle cure palliative. Oggettivamente la situazione della legge delega sulla non autosufficienza presenta un momento di stallo importante legato, tra l’altro, alla carenza di risorse finanziarie dedicate, fatta eccezione il fondo per la non autosufficienza di poco più di 900 milioni.

L’assistenza pubblica agli anziani è garantita dal servizio sanitario nazionale, dai servizi sociali e trasferimenti monetari dell’INPS che la legge 33 prevedeva si collegassero tra loro attraverso lo Snaa (Sistema nazionale per la popolazione anziana non autosufficiente) con la programmazione integrata di tutti gli interventi a titolarità pubblica afferenti alle tre filiere. Un decreto ne ha rinviato l’introduzione. La legge 33 faceva poi menzione del potenziamento dell’assistenza domiciliare integrata (ADI) che, però, offre solo singole prestazioni di tipo medico e infermieristico, in media 14 visite annuali, non sufficienti a gestire la complessità dei bisogni di questa popolazione. La questione interessa anche i servizi residenziali, per i quali era stato presentato ad aprile 2025 (non ancora emanato) uno schema del decreto attuativo sull’organizzazione dei servizi, ma senza menzione circa la dotazione di personale. Nel disegno di legge si prevede, tuttavia la definizione di standard di personale in funzione del numero di assistiti, riconoscendo il ruolo delle strutture residenziali e semiresidenziali, di fatto dimenticate dal PNRR.

Bisogna attendere la stesura del ddl 2026 per capire come questo stallo (legge 33 e residenzialità) possa essere in qualche modo superato, visto che non sono previsti finanziamenti ad hoc, a meno di interventi del Governo a riguardo.

Oggettivamente quello che sembra carente nel disegno di legge 2026 è il tema dell’integrazione tra sanità e sociale, in uno scenario che vede la spesa sanitaria aumentare mentre quella sociosanitaria sembra essersi arenata intorno ai 45/47 miliardi di euro e con una dotazione di personale insufficiente rispetto alle necessità (basti pensare ai 13.000 assistenti sociali per la nazione). I pazienti cronici rappresentano circa il 40 per cento della popolazione (24 milioni), gli ultra75enni affetti da almeno una patologia cronica sono l’85%, il 65% con due o più patologie. Tra dieci anni i malati cronici saranno oltre 25 milioni e la presa in carico multiprofessionale sul territorio rimane una sfida fondamentale da vincere anche attraverso un aggiornamento del DM 77. Bisognerà attendere lo sviluppo del disegno di legge per capire la direzione del provvedimento, che dovrà tenere conto delle iniziative nazionali e regionali adottate e delle sperimentazioni in atto. Una in particolare merita la menzione ed è l’avvio di una sperimentazione nazionale di AGENAS su 50-60.000 grandi anziani (over 80) con patologie croniche per combattere la solitudine, foriera spesso di mancata adesione alle terapie e dell’aumento delle probabilità di decadimento cognitivo. La sperimentazione durerà 18 mesi e il modello prescelto sarà diffuso a livello nazionale.

Il terzo ambito riguarda il tema della digitalizzazione, dell’integrazione con l’Ecosistema Dati Sanitari (EDS) e dell’adesione a programmi di sanità predittiva che necessitano di un piano strutturato affinché la medicina predittiva e personalizzata sia una reale opportunità.

La Sanità digitale e l’intelligenza artificiale devono entrare in un quadro di governance che coinvolge professionisti, pazienti, istituzioni e industria, con l’obiettivo di governare l’innovazione ed in particolare garantire la capacità di organizzare le reti sanitarie sul territorio per la gestione della cronicità e della fragilità per evitare che gli algoritmi che dai dati dipendono generino errori che possono condizionare le decisioni cliniche.

Nel gennaio 2025, un editoriale di The Lancet Regional Health – Europe ha criticato duramente la frammentazione dei dati e le difficoltà di interoperabilità in Italia. In risposta, il Ministero della Salute ha sottolineato che, nonostante la diversità regionale, l’ossatura del sistema informativo sanitario copre l’85% delle prestazioni di assistenza nazionale e ha riassunto i principali interventi per rafforzare l’infrastruttura dei dati sanitari in Italia:

Il Disegno di legge 2026 agirà sui progressi pianificati.

In sintesi il disegno di legge 2026 per la riforma del Servizio sanitario nazionale rappresenta una grande opportunità spostando il baricentro del sistema verso il territorio, le cure palliative e la gestione della cronicità, individuando in queste aree la vera sfida per la sostenibilità del SSN con il vincolo però, dell’invarianza finanziaria. E’ un punto cruciale per un Paese che invecchia a ritmi sostenuti e che oggettivamente impegna meno risorse rispetto ad altri Paesi europei in sanità seppure nel rispetto dei vincoli di bilancio legati al debito pubblico italiano.

La speranza è che il decreto legislativo che scaturirà dal disegno di legge delinei un quadro chiaro dell’assetto del servizio sanitario nazionale proiettandolo verso il futuro, offrendo soluzioni ai tanti problemi ancora aperti sul versante dell’organizzazione territoriale ed ospedaliera, affrontando le criticità, semplificando, ove possibile, i percorsi amministrativi che sottendono tutte le riforme.